Reflexiones sobre la Ley de Consulta PNUD-REDD-CONPAH

Reflexiones sobre la versión del anteproyecto de Ley de Consulta presentada en febrero de 2015 por la CONPAH

La etapa de toma de decisiones es más una negociación de acuerdos que una consulta

La propuesta de ley plantea que el proceso de consulta tiene cuatro etapas: la toma de contacto con los pueblos; las reuniones y asambleas explicativas e informativas; la toma de decisiones; y la suscripción de acuerdos. (En el artículo 21 se refiere a lo que sería la toma de decisiones como segunda etapa, pero es la tercera.) “Ninguna etapa podrá materializarse si antes no se cumplió la anterior”, según el artículo 13.

A primera vista no es necesariamente obvio de qué se trata la etapa de toma de decisiones, ya que en el contenido y lenguaje de la propuesta de ley no se distingue muy bien entre las etapas. Pero lo más problemático de la ley es el hecho de que lo que se plantea como la toma de decisiones, o sea, la mera consulta, es al final de cuentas más un proceso de negociación de acuerdos que un proceso de consulta.

Lo que se supone se trata de la etapa de toma de decisiones empieza con el artículo 21, titulado ‘Establecimiento de acuerdos’, y el objetivo es conciliar acuerdos. A partir de ese artículo y los que siguen, se ve que “las reuniones del proceso de consulta” (Art. 23) básicamente se reducen a “las reuniones sobre búsqueda de acuerdos” (Art. 22).

El artículo 25 aclara aún más que “se orientará el desarrollo de reuniones/asambleas, hacia la búsqueda de consensos”, y que los acuerdos incluirán, entre otras cosas: el derecho a la participación directa en los beneficios (25d); “indemnizaciones y reparaciones en caso de producirse daño al ambiente y/o afectación de derechos colectivos (25e); “compensaciones territoriales o indemnizaciones, en caso de suscitarse pérdida o afectación de sus territorios ancestrales” (25f); y mecanismos de financiamiento de medidas de mitigación, compensación, reparación…” (25g). O sea que el proceso de consulta se reduce a llegar a acuerdos que ponen precio a los impactos que puedan ocasionar proyectos u otras medidas que incluso puedan ocasionar hasta pérdida de territorio (y posiblemente el desplazamiento, aunque ese tema no se toca en ningún momento en la propuesta).

La propuesta involucra el Tribunal Supremo Electoral e instituciones de derechos humanos del Estado en distintos momentos en el monitoreo del proceso y de los acuerdos. También establece que las actas de los acuerdos serán protocolizadas ante un notario “…y ente matriz de los Pueblos Indígenas y Afrohondureños (¿CONPAH?)…” (así aparece subrayado y entre paréntesis en el original).

En ningún momento plantea la propuesta una clara toma de decisión en cuanto al sí o no a la medida sujeta a la consulta. Se enfoca en el procedimiento y naturaleza de los acuerdos. Es hasta el artículo 36, ‘Inexistencia de acuerdos’, que existe la posibilidad del rechazo de una medida o proyecto, y tampoco da lugar para un claro rechazo, sino que simplemente plantea que si no se logran conciliar acuerdos, el Estado se abstendrá de ejecutar la medida o el proyecto en cuestión.

El hecho de incluir reuniones para llegar a acuerdos sobre indemnizaciones como si fuera un proceso de toma de decisiones es alarmante de por si, pero también implica que en el Congreso no tendrían que plantear muchas enmiendas para convertir una ley de consulta y consentimiento en una simple ley de consulta. Cambiando ese artículo 36 sobre la inviabilidad de acuerdos, el artículo 2(h) sobre el consentimiento previo como condición imprescindible, y algunos detalles más, se podría eliminar por completo la inclusión del poder de veto, que ya sólo está en la propuesta de forma muy débil e indirecta.

Existe la posibilidad que se definiría al pueblo Garífuna como pueblo afrohondureño y no como pueblo indígena:

La propuesta de ley no incluye una definición ni de pueblos indígenas ni de afrohondureños, y tampoco enumera los pueblos indígenas en Honduras. No es nada raro dejar esto para un reglamento o incluso obviar por completo la enumeración, pero el hecho de que por lo general se trata de Pueblos Indígenas y Afrohondureños (plural) y no de Pueblos Indígenas y Afrohondureño (singular) sugiere que podrían estar planteando al pueblo Garífuna como pueblo afrohondureño y no como pueblo indígena.

Tanto en el nombre de la ley como a lo largo de la propuesta de ley, se hace referencia a los Pueblos Indígenas y Afrohondureños, aunque hay algunas inconsistencias a lo largo de la ley. En el artículo 2(f) y en el artículo 8 se mencionan Pueblos Indígenas y Afrohondureño, pero podría ser un simple error de dedo, ya que en el artículo 1(II) se escribe como Afro Hondureños, y en el artículo 14 como Afrohondureñas. El artículo 24 habla de Pueblos Indígenas Originarios y Afrohondureños, y el artículo 36 trata de Naciones y Pueblos Indígenas Originarios y Afrohondureños. Al final del artículo 16, se aclara que “las decisiones a asumirse constituyen resorte exclusivo de las instancias de decisión de los Pueblos Indígenas”, omitiendo toda mención del pueblo afrohondureño. De igual forma, los artículos 30 y 40 hacen referencia a Pueblos Indígenas sin mencionar al pueblo afrohondureño.

La propuesta no incluye de forma explícita actividades militares

La UNDRIP es muy clara en su artículo 30 que el Estado deberá consultar a los pueblos indígenas antes de utilizar sus tierras o territorios para actividades militares. La propuesta del anteproyecto de ley de la CONPAH aplicaría a medidas legislativas, medidas administrativas, decisiones, resoluciones, y otros, pero no incluye ninguna mención explícita de actividades militares ni de otras fuerzas de seguridad.

Queda ambiguo el rol de los representantes “legítimos” de los pueblos

No obstante la inclusión en el anteproyecto del hecho de que “la participación y representación recae en el pueblo, comunidad o nación y no se restringe a sus líderes o autoridades, ni de sus instituciones de autogobierno” (Art. 24), es preocupante el tema de los representantes “legítimos” de los pueblos. Por ejemplo, según el artículo 14, “la entidad responsable de la medida a dictarse, debe establecer los contactos pertinentes con los representantes legítimos…” Así que el primer contacto que daría inicio a todo el proceso de socialización y de la consulta posterior sería a través de “representantes legítimos” sin que estos sean definidos o nombrados.

El rol ambiguo de organizaciones, representantes y otras entes “legítimos” de los pueblos podría permitir una enorme manipulación de parte del Estado. Aunque la ley establece que la participación y representación recae en el pueblo, permite que la entidad estatal que impulsa la consulta coordine todo a través de organizaciones y federaciones cooptadas por el Estado.

Hay inconsistencias en el lenguaje usado en la propuesta para indicar a quienes estarían participando en las diferentes etapas del proceso de consulta. Así como para la primera etapa del contacto inicial indica que sería con los “representantes legítimos”, a la hora de suscribir acuerdos, el artículo 29 establece que “los acuerdos a los que se alcancen fruto de las conversaciones sostenidas entre las representaciones legítimas y orgánicas de los Pueblos Indígenas y Afrohondureños con las autoridades estatales, tendrán todo el valor jurídico necesario, son de efecto vinculante y cumplimiento obligatorio…” Esa parte es aún más peligroso que el lenguaje usado en cuanto al contacto inicial, porque implica la posibilidad que la etapa de toma de decisiones podría ser al final algunas simples reuniones y acuerdos entre autoridades estatales y las “representaciones legítimos” de los pueblos.

Se prohiben daños al ambiente y los territorios, pero plantea indemnizaciones para esos daños

Hay muchas inconsistencias en la propuesta de ley. Una de las incongruencias que sobresale se trata del medio ambiente. El artículo 2(m) plantea el Principio de Respeto a la Madre Tierra: “Significa que el Estado no podrá realizar acciones, proyectos u obras que afecten o tiendan a afectar el derecho de la Madre Tierra, sus sistemas de vida, así como el medio ambiente, recursos naturales, hídricos y otros”. De igual manera, el artículo 23 establece que no se consolidarán acuerdos ni que afecten a las tierras y territorios ancestralmente ocupados ni que afecten al ambiente, derechos culturales, y otros, citando el Convenio 169 y la Declaración de la ONU sobre los derechos de pueblos indígenas. El inciso (c) del artículo también plantea esas prohibiciones.

No obstante, en el mismo artículo 25, en sus incisos (e) y (f), como se recalcó anteriormente, se exige la inclusión de “indemnizaciones y reparaciones en caso de producirse daño al ambiente y/o afectación de derechos colectivos” (inciso e) y “compensaciones territoriales o indemnizaciones, en caso de suscitarse pérdida o afectación de sus territorios ancestrales”. Es una incongruencia total.

En cuanto a tierras y territorios, la propuesta de ley indica que se requiere un proceso de consulta previo a proyectos en esos territorios, incluso los ancestralmente ocupados. Pero no se indica la necesidad de un proceso de consulta en casos de proyectos y medidas que estando fuera de tierras y territorios indígenas, podrían afectarlos de todas formas.

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